بازطراحی مدیریت مناطق آزاد؛ راهکار عبور از تداخل نهادی

به گزارش خبرگزاری ۶۰ثانیه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «تحلیل و بررسی سازوکار مدیریت مناطق آزاد ایران؛ تداخل وظایف و اختیارات با دستگاه‌های مستقر در منطقه آزاد» اعلام کرد که با وجود پیش‌بینی اختیارات گسترده برای مدیران سازمان‌های مناطق آزاد، تداخل وظایف دستگاه‌های اجرایی همچنان یکی از موانع اصلی ارتقای عملکرد این مناطق است.

بر اساس این گزارش، مناطق آزاد از ظرفیت قابل توجهی برای اجرای آزمایشی اصلاحات اقتصادی و حکمرانی، تسهیل فعالیت‌های تجاری و جذب سرمایه‌گذاری برخوردارند؛ اما تجربه اجرایی کشور نشان می‌دهد که واگذاری گسترده اختیارات به یک سازمان مستقل، به‌تنهایی نتوانسته است به یکپارچگی مدیریتی و کاهش بوروکراسی در این مناطق منجر شود.

تفویض اختیارات قانونی به مدیران مناطق آزاد به‌طور کامل اجرا نشده است

در این گزارش با اشاره به بند «الف» ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور آمده است که مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق، به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی، بر عهده آنها قرار گرفته است.

هدف از پیش‌بینی این اختیارات، حرکت به سمت الگویی مشابه «دولت‌های محلی» و فراهم کردن زمینه کاهش بوروکراسی و ساده‌سازی فرایندهای اداری بوده است. با این حال، بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد اجرای این الگو، به‌جز در مواردی محدود، با دشواری مواجه شده و تفویض کامل وظایف دستگاه‌های اجرایی به سازمان‌های مناطق آزاد تحقق نیافته است.

تدوین نشدن سازوکار دقیق تفویض اختیارات، تمایل دستگاه‌های دولتی به حفظ منابع درآمدی و واگذاری هزینه‌ها، تفاوت رویکرد سازمان‌های اجرایی، تخصصی بودن برخی وظایف و تعارض قوانین و مقررات را از جمله عوامل مؤثر در این وضعیت معرفی می‌کند.

همچنین، تداخل در مدیریت منابع و مسائل مشترک میان مناطق آزاد و سرزمین اصلی و ناسازگاری الگوی مدیریت این مناطق با ساختار حکمرانی کشور، از دیگر موانع اجرای کامل اختیارات قانونی عنوان شده است.

ایجاد سازمان‌های جدید لزوماً به بهبود حکمرانی منجر نمی‌شود

مرکز پژوهش‌های مجلس در ارزیابی تجربه مدیریتی مناطق آزاد تأکید کرده است که ایجاد یک سازمان جدید با اختیارات گسترده، لزوماً به تحقق اهداف توسعه‌ای منجر نمی‌شود و در برخی موارد می‌تواند پیچیدگی‌های بیشتری به ساختار اداری و اجرایی کشور تحمیل کند.

بر اساس این ارزیابی، سازمان‌های دولتی مستقر در مناطق آزاد گاهی مسائل این مناطق را خارج از حوزه مسئولیت خود تلقی می‌کنند و در مواردی نیز سازمان منطقه آزاد را به‌عنوان نهادی رقیب می‌بینند. در نتیجه، به‌جای شکل‌گیری مدیریت یکپارچه، اختلافات و محدودیت‌هایی در تعامل میان دستگاه‌ها ایجاد می‌شود.

گزارش همچنین تأکید می‌کند که شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی، با وجود برخورداری از جایگاه فرادستگاهی، نتوانسته است این تعارض‌ها را به‌طور کامل مدیریت کند.

تکرار الگوی ایجاد سازمانی مستقل با اختیارات گسترده برای پاسخ به سایر نیازهای توسعه‌ای کشور، از جمله توسعه سواحل مکران، توصیه نمی‌شود؛ زیرا تجربه مناطق آزاد نشان داده است که این رویکرد بدون تعیین دقیق مسئولیت‌ها و سازوکار تعامل دستگاه‌ها، می‌تواند به شکل‌گیری ساختارهای موازی و چندگانگی در حکمرانی منجر شود.

مناطق آزاد نسخه واحد مدیریتی ندارند

در بخش دیگری از گزارش، بر تفاوت شرایط جغرافیایی، وسعت، ظرفیت‌ها و مأموریت مناطق آزاد تأکید شده است. بر این اساس، نمی‌توان الگوی یکسانی برای تفویض تمام مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی در همه مناطق در نظر گرفت.

در مناطقی مانند کیش و انزلی، به دلیل وسعت و محدوده جغرافیایی، تداخل وظایف با دستگاه‌های اجرایی کمتر است؛ در مقابل، در مناطق گسترده یا منفصل، از جمله ارس، ماکو و اروند، چالش‌های مدیریتی می‌تواند تشدید شود.

وجود محدوده‌های مسکونی و شهری در برخی مناطق آزاد نیز از عوامل پیچیده‌تر شدن مدیریت عنوان شده است. این وضعیت، علاوه بر ایجاد تعارض میان وظایف سازمان منطقه آزاد، شهرداری‌ها و فرمانداری‌ها، اجرای برخی الزامات نظارتی و کنترل‌های مرزی را دشوار می‌کند.

گزارش یادآور می‌شود که ارتقای عملکرد مناطق آزاد صرفاً از مسیر رفع تداخل وظایف امکان‌پذیر نیست و بهبود قواعد و مقررات، تأمین زیرساخت‌ها و تعیین مأموریت هر منطقه بر اساس مزیت‌های نسبی و نیازهای کشور نیز ضرورت دارد.

پیشنهاد حکمرانی شبکه‌ای به‌جای تمرکز تمام اختیارات

مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشورهای مختلف، از جمله امارات، آمریکا، ترکیه، چین، قزاقستان و لهستان، تأکید کرده است که ساختار اداره مناطق اقتصادی در یک کشور نیز لزوماً نباید یکسان باشد و می‌تواند بر اساس مأموریت و شرایط هر منطقه متفاوت طراحی شود.

در این چارچوب، حکمرانی شبکه‌ای به‌عنوان یکی از الگوهای مورد استفاده در مناطق آزاد موفق مطرح شده است؛ الگویی که در آن دولت، بخش خصوصی و نهادهای ملی و محلی در اداره منطقه مشارکت دارند و مسئولیت هر یک در ارتباط با سایر دستگاه‌ها مشخص است.

ابتدا باید مأموریت اصلی یا طرح‌های اولویت‌دار هر منطقه تعیین شود و سپس، متناسب با آن، درباره نحوه تقسیم وظایف، صدور مجوزها، مدیریت بنادر و پایانه‌ها، اداره فرودگاه‌ها، کنترل‌های گمرکی، فرایندهای مالیاتی و تأمین منابع و هزینه‌ها تصمیم‌گیری شود.

همچنین، تعیین سازوکار واگذاری مسئولیت‌ها یا انتصاب مدیران دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد، با تصمیم هیئت وزیران، و استفاده از ظرفیت بخش خصوصی در اداره این مناطق از جمله راهکارهای مطرح‌شده در گزارش است.

امکان اجرای محدود الگوی دولت محلی در مناطق راهبردی

مرکز پژوهش‌های مجلس در عین مخالفت با تعمیم الگوی واگذاری تمام اختیارات به یک سازمان جدید، استفاده محدود و آزمایشی از مدل دولت محلی را در برخی مناطق راهبردی منتفی ندانسته است.

بر اساس این گزارش، چنانچه برای یک یا دو منطقه آزاد راهبردی کشور مأموریت ملی تعریف شود، می‌توان از ظرفیت‌هایی مانند اصل 127 قانون اساسی و انتصاب مدیرعامل منطقه به‌عنوان نماینده ویژه رئیس‌جمهور به‌صورت موقت یا طراحی سازوکار دولت ـ شرکتی استفاده کرد. هدف از این رویکرد، افزایش یکپارچگی مدیریتی و پیشبرد پروژه‌های ملی است.

در مجموع، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تأکید دارد که اصلاح سازوکار مدیریت مناطق آزاد باید از تعیین مأموریت و اولویت‌های هر منطقه آغاز شود و با تقسیم روشن مسئولیت‌ها، هماهنگی دستگاه‌های اجرایی و تأمین زیرساخت‌ها ادامه یابد؛ رویکردی که به اعتقاد این مرکز، می‌تواند زمینه استفاده مؤثرتر از ظرفیت مناطق آزاد در توسعه اقتصادی کشور را فراهم کند.