بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد روی میز دولت؛ تغییر معیار تخصیص اعتبارات

به گزارش خبرگزاری ۶۰ثانیه، یکی از محورهای قابل توجه در بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1406، حرکت به سمت استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائه پیشنهادهای بودجه‌ای متناسب با مأموریت‌ها و نتایج عملکردی آنهاست؛ موضوعی که در صورت اجرای مؤثر می‌تواند رابطه میان اعتبارات دریافتی دستگاه‌ها و میزان تحقق اهداف و خروجی فعالیت‌های آنها را شفاف‌تر کند.

در سال‌های گذشته، یکی از مسائل مورد توجه در فرآیند بودجه‌ریزی، نحوه ارتباط میان منابع تخصیص‌یافته به دستگاه‌های اجرایی و نتایج حاصل از هزینه‌کرد این منابع بوده است. در بسیاری از موارد، بخش قابل توجهی از اعتبارات دستگاه‌ها بر اساس ساختار هزینه‌ای و عملکرد بودجه‌ای سال‌های قبل پیش‌بینی می‌شود؛ در حالی که صرف تخصیص و هزینه‌کرد اعتبار، لزوماً به معنای تحقق اهداف و بهبود کیفیت خدمات عمومی نیست.

در همین چارچوب، بخشنامه بودجه 1406 بر استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تأکید کرده است. بر اساس این حکم، دستگاه‌های اجرایی باید پیشنهادهای بودجه‌ای خود را در چارچوب اولویت‌های اقتصادی و سیاست‌های مالی دولت تنظیم کنند و نحوه ارتباط منابع درخواستی با مأموریت‌ها، برنامه‌ها و نتایج مورد انتظار را مشخص سازند.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد چه تغییری ایجاد می‌کند؟

در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، مبنای تصمیم‌گیری درباره اعتبارات دستگاه‌ها صرفاً هزینه‌های ثبت‌شده در سال‌های گذشته یا میزان منابع مورد نیاز برای ادامه فعالیت‌های جاری نیست؛ بلکه برنامه‌ها، اهداف قابل سنجش و نتایج مورد انتظار نیز در فرآیند تخصیص منابع مورد توجه قرار می‌گیرند.

به بیان دیگر، دستگاه اجرایی باید مشخص کند برای انجام هر مأموریت چه میزان اعتبار نیاز دارد، این منابع در چه برنامه‌هایی هزینه می‌شود و در نهایت چه خروجی یا نتیجه‌ای از اجرای آن برنامه حاصل خواهد شد.

این رویکرد میان سه مؤلفه اصلی بودجه ارتباط برقرار می‌کند: منابع مالی، فعالیت‌ها و نتایج. در چنین ساختاری، ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها فقط به میزان جذب اعتبار یا انجام هزینه محدود نمی‌شود و تحقق اهداف تعیین‌شده نیز اهمیت پیدا می‌کند.

برای مثال، در حوزه آموزش، صرف اعلام میزان هزینه‌کرد اعتبارات یا تعداد مدارس تحت پوشش نمی‌تواند به‌تنهایی بیانگر کیفیت عملکرد باشد؛ بلکه شاخص‌هایی مانند میزان دسترسی به خدمات آموزشی، کیفیت آموزش و تحقق اهداف برنامه‌ای نیز می‌توانند در ارزیابی نتایج مورد توجه قرار گیرند.

در حوزه بهداشت و درمان نیز میزان اعتبارات تخصیص‌یافته به‌تنهایی تصویر کاملی از عملکرد ارائه نمی‌کند و باید ارتباط میان منابع مصرف‌شده، خدمات ارائه‌شده و اهداف تعیین‌شده در برنامه‌های اجرایی بررسی شود.

البته تعیین شاخص‌های دقیق و قابل اندازه‌گیری برای هر دستگاه و هر برنامه، از الزامات اجرای این نظام است؛ چراکه بدون شاخص‌های روشن، امکان مقایسه عملکرد و ارزیابی اثربخشی هزینه‌ها با محدودیت مواجه خواهد شد.

تکلیف مشخص وزارتخانه‌ها در بودجه‌ریزی عملکردمحور

بخشنامه بودجه 1406 در قسمت الزامات اجرایی تنظیم لایحه، به استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با استناد به بند «الف» ماده 18 قانون برنامه هفتم پیشرفت اشاره کرده است.

بر اساس این بخشنامه، وزارتخانه‌های بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری و تعاون، کار و رفاه اجتماعی باید بر مبنای شاخص‌های عملکردی مورد توافق با سازمان برنامه و بودجه کشور برنامه‌ریزی کنند.

همچنین این وزارتخانه‌ها مکلف شده‌اند برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی تابعه و وابسته را تدوین و ارائه کنند. این حکم از آن جهت اهمیت دارد که اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد صرفاً به تعیین اعتبارات در سطح وزارتخانه‌ها محدود نمی‌شود و دستگاه‌های تابعه و وابسته نیز باید در چارچوب برنامه‌های عملیاتی و شاخص‌های عملکردی فعالیت کنند.

تعیین شاخص‌های عملکردی با توافق سازمان برنامه و بودجه می‌تواند زمینه ایجاد چارچوب مشترکی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها را فراهم کند. در این صورت، سازمان برنامه و بودجه علاوه بر بررسی درخواست‌های اعتباری، امکان ارزیابی ارتباط میان منابع درخواستی و اهداف برنامه‌ای دستگاه‌ها را نیز خواهد داشت.

با این حال، بخشنامه از استقرار «تدریجی» این نظام سخن گفته و تکلیف مشخصی درباره زمان اجرای کامل آن در همه دستگاه‌های اجرایی یا نحوه تغییر سهم اعتبارات دستگاه‌ها بر اساس امتیاز عملکردی تعیین نکرده است.

تغییر در منطق تخصیص اعتبارات؛ از هزینه‌های سنواتی تا اهداف قابل سنجش

یکی از آثار احتمالی حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تغییر در منطق تنظیم درخواست‌های اعتباری دستگاه‌هاست. در شیوه‌های سنتی بودجه‌ریزی، هزینه‌های جاری و تعهدات سنواتی سهم مهمی در تعیین نیازهای مالی دستگاه‌ها دارند و در بسیاری از موارد، مبنای اصلی برآورد اعتبارات سال آینده قرار می‌گیرند.

اما در نظام عملکردمحور، دستگاه‌ها باید بتوانند ضرورت هزینه‌ها را در ارتباط با برنامه‌ها و اهداف خود توضیح دهند. به این ترتیب، افزایش اعتبار یک دستگاه صرفاً با استناد به افزایش هزینه‌های سال گذشته توجیه نمی‌شود و لازم است مشخص شود منابع اضافی چه اثری بر خروجی و کیفیت خدمات خواهد داشت.

از منظر مدیریت منابع عمومی، این تغییر می‌تواند به شناسایی برنامه‌های کم‌اثر، هزینه‌های غیرضروری و فعالیت‌های موازی کمک کند. همچنین امکان مقایسه میان برنامه‌های مختلف یک دستگاه و اولویت‌بندی آنها بر اساس میزان اثربخشی منابع فراهم می‌شود.

در صورت اجرای دقیق، سازمان برنامه و بودجه می‌تواند در فرآیند بررسی لایحه، میان درخواست‌های اعتباری دستگاه‌ها و میزان تحقق اهداف آنها ارتباط روشن‌تری برقرار کند. این مسئله به‌ویژه در شرایط محدودیت منابع عمومی اهمیت دارد؛ زیرا دولت ناگزیر است میان نیازهای متعدد دستگاه‌ها و اولویت‌های اقتصادی کشور انتخاب کند.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و مسئله پاسخگویی دستگاه‌ها

یکی دیگر از ابعاد مهم این رویکرد، تقویت پاسخگویی مدیران دستگاه‌های اجرایی در قبال منابع عمومی است. در نظامی که ارتباط میان اعتبار، برنامه و نتیجه مشخص باشد، امکان ارزیابی عملکرد مدیران و دستگاه‌ها نیز افزایش پیدا می‌کند.

در چنین شرایطی، پرسش از عملکرد یک دستگاه صرفاً به این موضوع محدود نمی‌شود که چه میزان اعتبار دریافت کرده یا چه مقدار از آن را هزینه کرده است؛ بلکه این پرسش نیز مطرح خواهد بود که منابع تخصیص‌یافته تا چه اندازه به تحقق مأموریت‌های دستگاه و بهبود خدمات عمومی منجر شده است.

این تغییر می‌تواند زمینه تقویت نظارت مالی و عملکردی را فراهم کند. به‌ویژه اگر گزارش‌های عملکردی دستگاه‌ها در کنار گزارش‌های مالی آنها منتشر شود، امکان بررسی عمومی میزان اثربخشی هزینه‌های دولت نیز افزایش خواهد یافت.

با این حال، تحقق این هدف به کیفیت داده‌های عملکردی، شفافیت شاخص‌ها و امکان راستی‌آزمایی نتایج بستگی دارد. اگر دستگاه‌ها صرفاً شاخص‌هایی قابل تحقق اما کم‌اهمیت تعریف کنند یا گزارش عملکرد آنها صرفاً بر اساس اطلاعات خوداظهاری باشد، ممکن است نظام جدید نیز به یک فرآیند اداری و شکلی تبدیل شود.

چالش‌های اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

استقرار این نظام با چند چالش اجرایی همراه است. نخستین مسئله، طراحی شاخص‌های مناسب برای دستگاه‌هایی است که مأموریت‌های متفاوت و بعضاً غیرقابل اندازه‌گیری مستقیم دارند.

برای مثال، ارزیابی عملکرد یک دستگاه خدماتی با یک دستگاه سیاست‌گذار یا نظارتی نمی‌تواند بر اساس شاخص‌های یکسان انجام شود.

مسئله دیگر، تفکیک عملکرد دستگاه از عوامل بیرونی است. در برخی حوزه‌ها، تحقق اهداف به متغیرهایی خارج از اختیار دستگاه اجرایی وابسته است؛ بنابراین، ارزیابی عملکرد باید به‌گونه‌ای طراحی شود که دستگاه به دلیل عوامل خارج از کنترل خود با کاهش اعتبار مواجه نشود.

همچنین ایجاد زیرساخت اطلاعاتی برای ثبت و پایش عملکرد، اتصال اطلاعات مالی به برنامه‌های عملیاتی و هماهنگی میان سازمان برنامه و بودجه و دستگاه‌های اجرایی از الزامات اجرای این سیاست است.

در نهایت، باید میان شاخص‌های کمی و کیفیت واقعی خدمات عمومی توازن برقرار شود. تمرکز صرف بر تعداد فعالیت‌ها، حجم خدمات یا میزان تحقق اهداف عددی ممکن است باعث شود کیفیت و اثربخشی واقعی خدمات در ارزیابی‌ها کمتر دیده شود.

بودجه 1406؛ آغاز تغییر در رابطه دولت و دستگاه‌های اجرایی

تأکید بر استقرار تدریجی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در بخشنامه بودجه 1406 را می‌توان نشانه‌ای از تلاش برای تغییر رابطه میان منابع عمومی و عملکرد دستگاه‌های اجرایی دانست. در این رویکرد، دستگاه‌ها باید علاوه بر اعلام نیازهای مالی، برنامه‌های عملیاتی و نتایج مورد انتظار خود را نیز ارائه کنند.

با این حال، میزان اثرگذاری این سیاست به نحوه انعکاس آن در لایحه نهایی، کیفیت شاخص‌های عملکردی، سازوکار ارزیابی و ارتباط نتایج ارزیابی با تخصیص اعتبارات بستگی دارد.

در صورتی که این الزامات به‌صورت عملیاتی اجرا شوند، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌تواند از یک تکلیف اداری فراتر رفته و به ابزاری برای کنترل هزینه‌های عمومی، افزایش شفافیت و پاسخگو کردن دستگاه‌ها در قبال منابعی تبدیل شود که از محل درآمدهای عمومی در اختیار آنها قرار می‌گیرد.