قانون طلایی؛ استقراض دولت، فقط برای سرمایه‌گذاری، نه برای هزینه

به گزارش خبرگزاری ۶۰ثانیه، رضا احسانی __ در ادبیات مالی، یک قاعده ساده و در عین حال بنیادین وجود دارد که بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته آن را ستون انضباط بودجه‌ای خود کرده‌اند: «دولت مجاز است وام بگیرد، اما فقط برای ساختن؛ نه برای مصرف». این قاعده، که به «قانون طلایی» شناخته می‌شود، معروف است به این پرسش پاسخ می‌دهد که چگونه دولت می‌تواند در اقتصاد نقش فعال داشته باشد، بدون آنکه نسل‌های آینده را زیر بار بدهی، خرد کند؟

درواقع پاسخ در تفکیک بنیادین میان هزینه جاری و هزینه سرمایه‌ای نهفته است. تفکیکی که در ایران، سال‌هاست مخدوش شده است.

بیشتر بخوانید آینه نبض متلاطم اقتصاد آمریکا در بازده اوراق 30ساله استقلال بانک مرکزی در ایران؛ آری یا خیر؟ نسخه مندرس «اجماع واشنگتن»؛ کعبه آمال سیاست‌های اقتصاد کلان در ایران

بیشتر بخوانید

قانون طلایی دقیقاً چه می‌گوید؟

قانون طلایی مالی یک قاعده ساده دارد: دولت اجازه دارد برای هزینه‌های سرمایه‌ای (مانند ساخت جاده، بیمارستان، شبکه آب و مدرسه) استقراض کند، اما استقراض برای تأمین هزینه‌های جاری (مانند حقوق کارکنان، یارانه و بهره بدهی‌ها) ممنوع است. به عبارت دیگر، هزینه‌های جاری باید تماماً از درآمدهای جاری (عمدتاً مالیات) تأمین شوند و تنها بخش سرمایه‌ای بودجه می‌تواند از طریق بدهی مالی شود.

منطق پشت این قاعده، یک استدلال حسابداری ساده اما قدرتمند است: هزینه سرمایه‌ای، یک دارایی ایجاد می‌کند که منافع آن در سال‌های آینده جاری می‌شود. بنابراین، توجیه دارد که بخشی از هزینه آن نیز به آینده منتقل شود.

اما هزینه جاری، مصرف است و منفعتی برای آینده باقی نمی‌گذارد؛ تأمین آن از طریق بدهی، به معنی خرج کردن ثروت آیندگان برای مصرف امروز است. صندوق بین‌المللی پول این قاعده را در قالب «قاعده مازاد جاری» صورت‌بندی می‌کند: دولت باید مازاد جاری کافی برای پوشش بازپرداخت اصل بدهی تولید کند و استقراض جدید فقط برای سرمایه‌گذاری مجاز است.

وارونه‌شدن کامل منطق قانون طلایی در ایران

ایران در عمل، نه‌تنها قانون طلایی را رعایت نکرده، بلکه آن را کاملاً وارونه اجرا کرده است. تجربه بودجه‌ای کشور نشان می‌دهد که هزینه‌های جاری عمدتاً تحقق می‌یابند، اما هزینه‌های سرمایه‌ای (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) تأمین مالی نمی‌شوند و با عدم تحقق مواجه می‌شوند.

به عبارت دیگر، در ایران نه‌تنها برای هزینه‌های جاری استقراض می‌شود، بلکه حتی منابع محدودی که باید صرف سرمایه‌گذاری شود، در عمل به سمت پوشش هزینه‌های جاری منحرف می‌شود.

این وارونگی در ساختار بودجه به‌طور عددی قابل مشاهده است. در لایحه بودجه 1405، حدود 68 درصد از مصارف عمومی دولت صرف هزینه‌های جاری شده و تنها 12 درصد آن هم در صورت تحقق، به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (بودجه عمرانی) اختصاص یافته است.

همچنین کسری تراز عملیاتی بودجه 1405 حدود 615 هزار میلیارد تومان برآورد شده است؛ یعنی درآمدهای جاری دولت، حتی برای پوشش کامل هزینه‌های جاری خودش کافی نیست. این یعنی دولت، نه‌تنها برای سرمایه‌گذاری، که برای انجام وظایف روزمره خود نیز باید وام بگیرد.

نتیجه منطقی این وضعیت این است که شکاف تراز عملیاتی از محل استقراض از صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی جبران شود. اما هر یک از این مسیرها، به نوعی به تورم و انتقال بار به آینده منتهی می‌شود.

چرا این وارونگی رخ داد؟ چسبندگی هزینه‌های جاری

ریشه این مشکل، در ساختار چسبنده و انعطاف‌ناپذیر هزینه‌های جاری نهفته است. هزینه‌هایی مانند حقوق و دستمزد بخش عمومی، یارانه‌ها و تعهدات بازنشستگی، به‌سختی قابل کاهش هستند.

مطالعات نشان می‌دهد که ساختار انعطاف‌ناپذیر هزینه‌های جاری (به‌ویژه یارانه‌ها و حقوق بخش عمومی) فضای مالی دولت را به‌شدت فرسوده کرده است. در دوران رونق نفتی، این هزینه‌ها با شتاب بیشتری نسبت به هزینه‌های سرمایه‌ای رشد می‌کنند؛ اما در دوران کاهش درآمدهای نفتی، به دلیل چسبندگی این هزینه‌ها، این هزینه‌های سرمایه‌ای هستند که بیشتر از همه کاهش می‌یابند.

یعنی سرمایه‌گذاری عمومی، به یک «متغیر تعدیل‌کننده» تبدیل شده است که هر زمان درآمدها کم می‌شود، اول از همه قربانی می‌شود.

این پویایی، یک حلقه معیوب ایجاد می‌کند: کاهش سرمایه‌گذاری عمومی، رشد اقتصادی بلندمدت را تضعیف می‌کند؛ رشد ضعیف‌تر، پایه مالیاتی را محدودتر می‌کند؛ پایه مالیاتی محدودتر، کسری ساختاری را بزرگ‌تر می‌کند؛ و کسری بزرگ‌تر، فشار بر هزینه‌های سرمایه‌ای را افزایش می‌دهد. نتیجه نهایی، دقیقاً همان چیزی است که قانون طلایی می‌خواست از آن جلوگیری کند: جامعه‌ای که امروز مصرف می‌کند و آینده را هزینه می‌کند.

چگونه کشورهای دیگر این کار را درست انجام می‌دهند؟

دو تجربه بین‌المللی نشان می‌دهد که قانون طلایی، وقتی با نهادهای قوی و شفافیت همراه شود، می‌تواند به یک ابزار مؤثر تبدیل شود.

شیلی از سال 2001 یک قاعده مالی مبتنی بر تراز ساختاری را اجرا کرد: دولت تنها بر اساس درآمدهای ساختاری (و نه درآمدهای واقعی و پرنوسان مس) بودجه می‌بندد. مازاد دوران رونق به صندوق‌های sovereign منتقل می‌شود و در دوران رکود، از آن برداشت می‌شود که از «شوک» بودجه‌ای جلوگیری می‌کند.

همچنین نروژ از سال 2001 قاعده‌ای را اجرا کرد که بر اساس آن، کسری ساختاری غیرنفتی دولت نمی‌تواند از بازده واقعی صندوق ثروت ملی (حدود 4 درصد) بیشتر باشد. یعنی نروژ تنها بخشی از درآمدهای نفتی را خرج می‌کند که «بازده پایدار» آن است، و اصل منابع را برای نسل‌های آینده نگه می‌دارد.

این قاعده، نروژ را از «بیماری هلندی» و از وارونگی قانون طلایی (مصرف درآمدهای سرمایه‌ای) مصون کرد.

جمع‌بندی: قانون طلایی، یک انتخاب ساده بین دو آینده

قانون طلایی مالی، در نهایت یک انتخاب بین دو مسیر سازنده و مخرب است. مسیر اول، مسیری است که در آن دولت برای ساختن وام می‌گیرد، دارایی تولید می‌کند و بدهی را با منافع آن دارایی بازمی‌پردازد.

مسیر دوم، مسیری است که در آن دولت برای خرج کردن روزمره وام می‌گیرد، دارایی‌ای تولید نمی‌شود و بدهی، به تورم و مالیات بر نسل‌های بعدی تبدیل می‌شود.

ایران امروز در مسیر دوم قرار دارد. ارقام پیش‌گفته از بودجه 1405، همه نشانه‌های یک نظام بودجه‌ای هستند که منطق قانون طلایی را وارونه کرده است.

بازگشت به این قانون، پیش از هر چیز نیازمند شفافیت کامل در تفکیک هزینه جاری از سرمایه‌ای، تصریح قانونی ممنوعیت استقراض برای هزینه‌های جاری، و ایجاد یک صندوق مالی مستقل از چرخه‌های سیاسی است. تا زمانی که این تفکیک در ایران برقرار نشود، هر بودجه‌ای — حتی بودجه‌ای که در ظاهر «بدون کسری» بسته می‌شود — در عمل یک بودجه مصرفی خواهد بود که هزینه آن را نسل‌های آینده می‌پردازند.

منابع آمارها:

https://rc.majlis.ir/fa/report/show/1852321